Minería: cinco siglos igual

Alejandro Villa – Abogado UBA

La regulación minera en argentina constituye un modelo de extracción, saqueo y contaminación.


La principal discusión que gira en torno a la regulación minera radica en los importantes beneficios fiscales con los que cuenta el sector, en tanto nos encontramos frente a una desprotección de las riquezas naturales y, en consecuencia, del patrimonio público en general, máxime teniendo en cuenta la altísima tasa de rentabilidad empresaria. 

La primera cuestión que debe aclararse es la propiedad de los recursos minerales. A diferencia de otras riquezas naturales que fueron “provincializadas” por la reforma constitucional de 1994 (tal el caso de los hidrocarburos), las minas y sus minerales, siempre fueron bienes privados de las provincias o de la nación según el lugar donde se encuentren (ver Código de Minería, ley 1919 de 1886), salvo durante la vigencia de la Constitución de 1949 que los hizo “propiedad imprescriptibles e inalienables de la Nación, con la correspondiente participación en su producto que se convendrá con las provincias”. 

La reforma de 1994 terminó ratificando el Código de Minería original, y en su art. 124 establece que “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”. El Código de Minería, por otro lado, establece en el art. 8 que el Estado no puede explotar ni disponer de las minas y por eso “les concede a los particulares la facultad de buscar minas, de aprovecharlas y disponer de ellas como dueños”

Sin embargo, el grueso de la legislación actual tuvo lugar a partir de lo que se conoció como “boom minero” a comienzos de los años ´90 bajo la administración de Carlos Menem. La caída del Muro de Berlín y el triunfo definitivo del bloque occidental capitalista trajo de la mano el proceso de globalización, cuya característica central fue la consolidación de la transnacionalización de la economía. Ello produjo una importante flexibilización en los marcos regulatorios de las distintas actividades económicas y la minería no fue la excepción. Por el contrario, ante el gran incremento de la demanda mundial debido principalmente al fuerte desarrollo económico que atravesaron algunos países asiáticos y la consecuente suba de precios, se llevó adelante el proyecto de las grandes empresas mineras y muchos fueron los países que modificaron su legislación en favor de esos capitales y las técnicas de la minería a gran escala o “mega-minería”. Perú, Bolivia y Ecuador en 1991, México en 1992, Argentina en 1993 y Brasil en 1996. 

En nuestro país, el proceso se inició con la sanción de la ley 24.196 en 1993, llamada de Inversiones Mineras,y se profundizó con las modificaciones introducidas por las leyes N° 24.296, 25.161 y 25.429, ratificadas por todas las provincias dedicadas a la actividad con el Acuerdo Federal Minero. En primer lugar, cabe remarcar que los beneficios fiscales aquí diseñados gozan de una estabilidad de treinta años, lo que no permite la introducción de nuevos tributos ni el aumento de las alícuotas vigentes en aquel momento (art. 8). Esto valió, por ejemplo, que las empresas no se vieran afectadas por el “impuesto al cheque” que grava débitos y créditos bancarios. En segundo lugar y en relación al Impuesto a las Ganancias, la citada ley, mediante sus arts. 12 y ss., dispone como aspectos salientes: 1) Deducción del 100% de los montos invertidos en gastos de prospección, exploración y demás trabajos destinados a determinar la factibilidad técnico-económica del proyecto. 2) Exención del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta respecto a los activos de las empresas mineras. 3) Deducción del Impuesto a las Ganancias de hasta el 5% de los costos operativos que establezcan para prevenir y subsanar las alteraciones del ambiente. 4) Exención del Impuesto a las Ganancias respecto de aquellas utilidades provenientes de aportes en el Capital Social de las empresas incluidas en el Régimen Minero.5) Amortización acelerada en el impuesto a las ganancias respecto de las inversiones de capital.

En cuanto a la importación de bienes de capital, la ley de inversiones mineras establece como eje central que las empresas estén exentas del pago de impuestos por la introducción de bienes de capital e insumos (art. 21).

Otro punto de conflicto es aquel relacionado con el pago de regalías por la extracción del mineral. Quienes perciben el cobro son las provincias, y el art. 22 de la ley aquí tratada expresa que no debe superar el 3% del valor “boca mina”, definido en el el art. 22 bis, como “el valor obtenido en la primera etapa de comercialización menos los costos directos y/u operativos necesarios para llevar el mineral de boca mina a dicha etapa, con excepción de los gastos y/o costos directos o indirectos inherentes al proceso de extracción”. Es decir, que a la alícuota establecida, debemos restarle una amplia cantidad y variedad de costos, a saber: a) Costos de transporte, flete y seguros hasta la entrega. b) Costos de trituración, molienda, beneficio y todo proceso de tratamiento. c) Costos de comercialización. d) Costos de administración. e) Costos de fundición y refinación.

Los beneficios fiscales para las compañías mineras extranjeras gozan de una estabilidad de treinta años.

En suma, estas regalías se aplican únicamente sobre aquellos metales o minerales dichos por las propias empresas mediante simple declaración jurada que, en muchos casos, se materializa recién en puerto de destino. 

Por su parte, la ley 24.402 en su art. 10 establece un sistema de reintegro anticipado del Impuesto al Valor Agregado (IVA) para las inversiones en obras de infraestructura y compra o importación de bienes de capital destinados a la actividad minera, en un plazo no superior a los 60 (sesenta) días. El Decreto 753/04 amplió aún más los beneficios del sector y eliminó la obligatoriedad de ingresar al mercado de cambios las divisas provenientes de las exportaciones y le dio a las empresas libre disponibilidad sobre ellas. Sin embargo, a fines de 2007 se amplió el esquema de cobro de derechos de exportación implementado en 2002, que sería de forma transitoria y sólo sobre proyectos mineros a futuro, y se fijó que el sector privado debería aportar entre el 5 y el 10% en concepto de retenciones según de qué mineral se trate, incluso en proyectos en plena ejecución, lo que fue dejado sin efecto por la Corte Suprema por afectar la estabilidad fiscal promovida en la ley 24.196. Finalmente, todo aquello, junto con las retenciones, resultaron derogadadas poco tiempo después de la asunción del Presidente Mauricio Macri por decreto N° 349/16

No caben dudas del perfil que se le pretende dar a la actividad. Un perfil netamente exportador de materias primas, orientado básicamente hacia la atracción del capital extranjero improductivo y, en consecuencia, contrario a un modelo que apunte a la colocación de valor agregado a la producción y a su desarrollo industrial, . En el año 2009, el proyecto instalado en la mina Veladero, de las más grandes de Argentina y ubicada en San Juan, no alcanzó a aportar como regalías a la provincia ni siquiera el 1% de lo declarado. Del total de 3.960 millones de pesos, ingresaron al Estado apenas 38 millones. Dicha mina cuenta con un aeropuerto propio a 4.500 km de altura. Todo ello facilitado por la falta de controles públicos sobre la salida de los minerales, los derivados y los subproductos surgidos de la propia extracción, ya que es la simple declaración jurada realizada por las empresas la que indica el monto de lo exportado y es sobre aquél que se deberá calcular cuánto es lo que deben aportar a las arcas públicas. 

Países vecinos

Es necesario observar lo que ocurre en otros países de la región. Ya que se hizo mención al proyecto Pascua Lama, resulta oportuno ver el caso chileno, país cuya principal fuente de riqueza ha sido siempre la explotación del cobre. Un hecho histórico fue su nacionalización en 1971 bajo el gobierno de Salvador Allende, lo que puso en manos del Estado Nacional el 100% de la explotación del mineral por medio de la empresa pública Codelco y con una reforma constitucional que lo confirmaba. Sin embargo, durante el proceso de facto de Augusto Pinochet, comenzó a abrirse el camino nuevamente al capital privado otorgando concesiones particulares en los yacimientos. Luego de varios intentos fallidos de privatización de Codelco durante los años ´90 y de discusiones sobre la alta tasa de rentabilidad de las empresas operadoras, el parlamento chileno aprobó en 2005 la ley nro. 20.026 que creó el llamado “royalty”. A diferencia de nuestro país, dicha norma fija una estabilidad fiscal de 12 años y se acordó un régimen impositivo por el que el Estado Nacional puede cobrar hasta el 5% de las ventas, en cualquier estado del proceso productivo, si es que éstas exceden la cantidad de 50 mil toneladas de cobre anuales o su valor equivalente a otros minerales, mientras que rige una exención en el caso de que no se superen las 12 mil toneladas. Para las cantidades intermedias, se fija un incremento del 0,5% a medida que van aumentando hasta llegar al tope mencionado. Si bien se logró dar un paso hacia la protección de las riquezas nacionales, lo cierto es que Codelco, que nació para concentrar el total de la producción del cobre, ha ido disminuyendo su porcentaje en la participación y desde fines de los años ´90 lo hace en un tercio. Más allá de eso, significa para el fisco el ingreso de dos tercios de la recaudación minera mientras que la ecuación es inversa para el sector privado.

Sin dudas, el país de la región que más ha avanzado en la protección de sus recursos minerales en los últimos años ha sido Bolivia, quien parece haber aprendido lo que significó el vaciamiento de Potosí en la era colonial. La minería sigue siendo una actividad central en su economía y en 2014 sancionó la ley 535 de Minería y Metalurgia, que establece en su art. 2 que todos los recursos minerales son de propiedad indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano y su administración corresponde al Estado. Si bien se admite la asociación con el capital privado mediante licitaciones o invitaciones, la utilidad de las empresas públicas deberán ser no menores al 55%. En cuanto a las regalías, su régimen no varía respecto de las alícuotas previstas, ya que pueden llegar al 7% en el caso del oro, el 6% en la plata y el 5% en el cobre. Por último, la legislación determina el carácter estratégico del sector y apunta a su producción interna y, por ende, a su industrialización.  

En Bolivia, se estableció que los recursos minerales son propiedad indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano y deben ser administrados por el Estado

Dentro de los países que componen el Mercosur, tanto Paraguay como Uruguay no cuentan con una importante tradición minera. Por su parte, el primero de ellos mantiene regulada la actividad mediante las leyes 3180 y su modificatoria 4935. Dichas normas protegen al igual que Bolivia la producción por parte de los pequeños productores y la minería artesanal. Además, prevé un esquema de regalías que fluctúa entre el 2 y el 8,4% sobre la renta neta trimestral de la empresa concesionaria (arts. 65 y 67). Uruguay incrementó su producción minera de forma notable en los últimos 20 años. Se destacan las piedras semipreciosas en el departamento de Artigas, al norte del país. De las 20 mil toneladas que surgen anualmente por unos 12 millones de dólares, el aporte empresario es del 5% en los primeros cinco años de explotación para luego aumentar al 8%, cuyo destino se divide entre el Estado y los superficiarios. 

Durante largos años se pensó que el oro de Brasil estaba prácticamente agotado, pero con las nuevas técnicas de explotación volvió a posicionarse entre los más codiciados del planeta. Sin embargo, el sector no parece aportar a la recaudación nacional de manera proporcional a su inmensa dimensión. Vale aclarar que el sistema normativo que establece las regulaciones tributarias consta de la ley nro. 7990 de 1989 y determina que el aprovechamiento de los recursos minerales impone una compensación financiera a favor de los Estados, Federal y Municipales, del 3% de las ventas del producto antes de su transformación industrial. Esa alícuota rige principalmente para el aluminio y el potasio, mientras que para el hierro y carbón se estipula en el 2%. Para el oro, excluyendo la producción artesanal, apenas alcanza el 1% y para otros de menor cuantía es del 0,2%. 

Reflexión final

Sea por el descreimiento de la política respecto al cumplimiento de sus tareas básicas, por la ambición de poseer cada día un poco más, o bien por parecer un daño invisible, es claro que no se tiene una real dimensión de los perjuicios ocasionados con estas prácticas. Operada por grandes corporaciones transnacionales con métodos realmente nocivos para el medio ambiente, la megaminería dinamita cerros, contamina el agua y sus fuentes, la tierra, el aire, perjudica gravemente otras actividades como la agricultura, la ganadería, la pesca y el turismo, provocando enfermedades incurables, malformaciones y muertes. Las increíbles tasas de rentabilidad son más que suficientes para estar presente en la política, la justicia, las universidades y por supuesto en las aduanas y, aunque quisiera ajustarse el sistema de controles públicos, se vería fuertemente limitado por el marco jurídico vigente.

En cuanto a la cuestión de la propiedad provincial de este tipo de recursos, si bien pareciera tratarse de un avance hacia una mayor federalización del país, la pobreza, el atraso y la dependencia del Estado Nacional debido a un distorsionado sistema de distribución impositiva que tiende hacia una Nación unitaria, hacen que las empresas se sienten a negociar en situaciones mucho más favorables y logren imponer sus condiciones sin mayores resistencias más que las ejercidas por las comunidades afectadas. La Alumbrera obtiene ganancias que triplican el presupuesto de la provincia de Catamarca.

Claramente no se trata de un problema únicamente argentino, pero entendemos que es hora de que los países de la región comiencen a tomar cartas en el asunto y a diagramar políticas públicas que fortalezcan la protección de nuestras riquezas continentales. No se trata de oponerse a su explotación sino de pensar en otro modelo que resulte más afín a nuestros intereses que a los ajenos. ■