Hidrocarburos en Argentina

No es posible concretar un proyecto de país desarrollado si no existe una política de Estado seria y de largo plazo en materia energética.

Por Alejandro Villa                                                                                                                   

“Entregar nuestro petróleo es como entregar nuestra bandera”. General Enrique Mosconi.

INTRODUCCIÓN

Para comprender la vital importancia que tienen los hidrocarburos en nuestro país, debemos comenzar por aclarar que conforman alrededor del 90% de nuestra matriz energética, compuesta principalmente por el petróleo y el gas natural, que ocupan aproximadamente el 35% y 52% respectivamente y, con mucha menos relevancia se ubica el carbón. Es decir, la dependencia argentina de la generación de energía a través de los combustibles fósiles es casi total. Por su parte, ésta constituye un eje estratégico para el desarrollo de cualquier país, ya que es un insumo obligatorio para toda actividad industrial que pretenda llevarse adelante, además de ser una gigantesca industria en sí misma. Ante ello, y al tener nuestro territorio importantes reservas petroleras y gasíferas, resulta imprescindible contar con un régimen legal que ponga dichos recursos al servicio de la nación y no replique lo que habitualmente ocurre con las materias primas de los países periféricos, que se destinan a abastecer el desarrollo del llamado “primer mundo”.

Si bien el uso del gas comenzó durante la década de 1820, encendiendo las primeras luces de las coquetas calles y plazas del centro porteño, la fecha que cambiaría para siempre nuestra historia energética sería el 13 de diciembre de 1907, conocida como el “Día del Petróleo Argentino”, cuando en Comodoro Rivadavia la entonces Dirección de Minas, Geología e Hidrología de la Nación a cargo del Ingeniero Julio Krause dio con el primer yacimiento petrolero a más de 500 metros bajo tierra.

Así llegamos a 1922, último año de la primera presidencia de Don Hipólito Yrigoyen. El mundo petrolero estaba cartelizado entre las dos corporaciones más grandes del sector, la estadounidense Standard Oil de la familia Rockefeller y la Royal Dutch Shell de las coronas británica y holandesa y ante la negativa de la Standard a proveer combustible para la incipiente industria aeronáutica a cargo de Jorge Newbery, su amigo Enrique Mosconi instó al presidente a crear una empresa propia. Yrigoyen comprendió y de allí surgió YPF, la primera empresa petrolera estatal que se conociera por fuera de la Unión Soviética, que luego serviría de ejemplo a imitar para países vecinos y lejanos, rompiendo así el trust internacional mencionado y como si fuera poco, irrumpió en escena reduciendo a la mitad el precio del combustible, lo que obligó a sus competidoras a tener que hacer lo propio. En 1946 fue complementada con la creación de Gas del Estado y desde entonces, su desarrollo se consagró como política de estado, atravesando todo tipo de gobiernos, a fin de lograr el ansiado autoabastecimiento, que tuvo lugar por primera vez en 1961. Así, YPF se convirtió en un símbolo nacional y ambas empresas fundaron pueblos y llevaron vida y trabajo a rincones del país históricamente aislados.

MARCO REGULATORIO

En primer lugar, la Constitución Nacional, mediante su reforma de 1994, consagró en el art. 124 que “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”, en sentido contrario a lo dispuesto por los lineamientos de la Constitución Nacional de 1949 -la cual había sido derogada por Aramburu en 1956, y dicha derogación convalidada en la reforma constitucional de 1957-, cuyo art. 40 determinaba que “Los minerales, las caídas de agua, los yacimientos de petróleo, de carbón y de gas, y las demás fuentes naturales de energía, con excepción de los vegetales, son propiedad imprescriptibles e inalienables de la Nación, con la correspondiente participación en su producto que se convendrá con las provincias”. Estos principios fueron replicados por la ley 14.773 de 1958 y la N° 17.319 de 1967, que aún hoy, y con sucesivas modificaciones, sigue siendo el principal instrumento legal del sector. Sin embargo, la cuestión del dominio en favor de las provincias fue modificada en 1992 a través de la ley N° 24.145, que a su vez dio origen a la privatización de YPF y quedó consagrada con jerarquía constitucional una vez entrada en vigencia la actual Carta Magna.

En referencia a la provincialización de los hidrocarburos, al igual que los restantes recursos naturales, el entonces Diputado Pino Solanas, en ocasión en que se debatía la expropiación de YPF, nos decía: “Todo eso forma parte de la historia. En el año 1994 se consiguió lo que los grandes monopolios internacionales buscaban hacía ya ochenta años: la provincialización de los recursos. Disiento profundamente con algunos conceptos vertidos en el sentido de que el futuro es la regionalización. Hablamos del futuro de la depredación de los bienes y recursos del país, la segregación, el sacarnos pedazos de territorio, el colocar a las provincias en la boca del león frente a corporaciones y trasnacionales que son cincuenta o cien veces más poderosas que ellas.”

Si bien la base regulatoria sigue a cargo de la ley N° 17.319, tuvo lugar a partir de los años ´90 un cambio profundo de paradigma en cuanto a la función de la energía. El fin de la bipolaridad ante el triunfo del bloque occidental capitalista por la hegemonía global trajo como inmediata consecuencia la desregulación general de los distintos sectores productivos y financieros a fin de llevar a cabo el proceso de globalización y transnacionalización económica. Por lo tanto, la visión orientada al abastecimiento de la producción interna fue reemplazada por un enfoque netamente mercantil y exportador, librado al juego de los capitales privados con bajos niveles de intervención estatal. Esto comenzó a implementarse en nuestro país bajo la administración de Carlos Menem a partir de la sanción de la ley N° 23.696 de 1989, y una serie de decretos posteriores que establecieron como puntos centrales la reconversión de los ‘contratos de servicio’ firmados por empresas privadas con YPF en permisos de exploración y concesiones de explotación, la libre disponibilidad de las reservas, sumada a la plena libertad para importar y exportar sin obligación de ingresar al país las divisas generadas, así como la exención de pagar reintegros y retenciones. Luego, las leyes Nros. 24.145 y 24.076 establecieron la privatización de YPF S.E. y el desguace de Gas del Estado ante un nuevo marco de distribución y transporte gasífero a favor del sector empresario. Este proceso culminó en 1999 con la venta de YPF a la española Repsol S.A., lo cual derivó en una pérdida total de soberanía energética, sin capacidad de actuación, llegando al absurdo de que autoridades argentinas tuvieran que viajar a España a enterarse de las decisiones tomadas por la empresa controlante respecto de nuestros hidrocarburos, al igual que ocurría con Aerolíneas Argentinas y Marsans S.A. en materia aeronáutica.

El estallido neoliberal de finales de 2001 trajo la necesidad de contar con políticas de mayor protección y generación de dólares ante un Estado devastado y sobre-endeudado. Ante ello, se dictó la ley N° 25.561, llamada “De Emergencia”, que habilitó la colocación de derechos de exportación a distintas actividades, a tener un mayor registro sobre las operaciones ligadas comercio exterior, tal como la suspensión de las exportaciones del excedente de gas natural y a la pesificación de sus precios. Las retenciones se fijaron en un 20% sobre el crudo y un 5% sobre la gasolina refinada y en 2004 mediante dos resoluciones ministeriales se incrementaron al 25% si es que el precio del barril no superaba los 32 dólares pudiendo llegar al 45% si es que ese precio superaba los 45 dólares. A ello se le agregó la creación de la empresa con dirección estatal Enarsa en el año 2005, destinada a explotar áreas marítimas no concesionadas. Sin embargo, más allá del avance en materia tributaria, no se vieron grandes modificaciones en la estructura productiva y en el año 2007, el entonces Presidente Néstor Kirchner, por medio de la llamada “Ley Corta” (N° 26.197), facilitó la prórroga de las concesiones otorgadas en 1992 por 25 años, es decir, diez años antes de su vencimiento, por 30 años más a las grandes petroleras multinacionales sin realizar un relevamiento serio sobre el cumplimiento de las obligaciones por parte de las empresas. De esta forma, ese mismo año, nuestro país perdió una vez más el autoabastecimiento energético y comenzó a importar grandes sumas de gas boliviano, que iniciaba un camino inverso apuntado a la nacionalización hidrocarburífera. Esta cuestión provocó que desde 2011, Argentina sufriera grandes déficits comerciales en la materia, que alcanzaron picos de  hasta 6.500 millones de dólares.   

El giro más importante ocurrió en el año 2012 cuando el Congreso Nacional, a instancias de la ex Presidenta Cristina Fernández de Kirchner, aprobó la ley N° 26.741, que declaró de utilidad pública y sujetó a expropiación el 51% del paquete accionario de YPF S.A. y de Repsol Y.P.F. Gas, en función del interés general y de lograr el perdido autoabastecimiento, creando para ello el Consejo Federal de Hidrocarburos. Ese porcentaje se distribuyó en un 26% al Estado Nacional y un 25% a las provincias petroleras. Dicho giro lo podemos observar en su primer artículo, ya que establece como “objetivo prioritario de la República Argentina el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos y la exploración, explotación, industrialización, transporte, y comercialización de hidrocarburos a fin de garantizar el desarrollo económico con equidad social, la creación de empleo, el incremento de la competitividad de los sectores económicos y el crecimiento equitativo y sustentable de las provincias y regiones”. Por su parte, el art. 3 enumera una serie de principios relativos a la política energética, entre los que se destacan “la conversión de los recursos hidrocarburíferos en reservas comprobadas y su explotación y la restitución de reservas” y “la promoción de la industrialización y la comercialización de los hidrocarburos con alto valor agregado”. Esta medida fue reglamentada por el decreto Nº 1277/12, que profundizó el cambio de rumbo jurídico en la actividad y a tal fin dio origen al Registro Nacional de Inversiones Hidrocarbuíferas, cuyo eje central radica en llevar a cabo el control de todos los sujetos que participen en las actividades de exploración, explotación, refinación, transporte y comercialización de hidrocarburos y combustibles que deben estar allí inscriptos como condición indispensable. Asimismo, dicho decreto derogó ciertas disposiciones establecidas al iniciarse la ola privatizadora como la libre disponibilidad de la producción y de las divisas generadas, la desregulación de los precios, la libre importación y exportación en función de privilegiar el mercado interno.

Sin embargo, a raíz del auge que cobró el yacimiento de petróleo y gas no convencionales “Vaca Muerta” con su incalculable riqueza, ubicado en la provincia de Neuquén, luego del ingreso de la estadounidense Chevron -heredera de la Standard Oil-, se realizaron algunas flexibilizaciones en la materia. En primer lugar, el decreto N° 929/13 dio origen al Régimen de Promoción de Inversión para la Explotación de Hidrocarburos y estableció que los proyectos que superaran los mil millones de dólares a invertir en el plazo de cinco años, gozarían de allí en adelante del beneficio de comerciar libremente en el mercado externo el 20% de la producción bajo una alícuota del 0%, es decir, sin retenciones, y con libre disponibilidad de las divisas generadas siempre que se hubiera depositado en el sistema financiero argentino la suma inicial mencionada. Por otro lado, en 2014 se sancionó la ley N° 27.007 que prolonga los plazos de concesión para la explotación en casos de yacimientos off shore (fuera del territorio nacional) a 30 años y los no convencionales a 35 años y habilita sucesivas prórrogas por 10 años, pudiendo subdividir ese período si en una explotación convencional, de aproximadamente 25 años, se descubre material no convencional. Asimismo, se prohíbe la reserva de área por parte de empresas públicas o con participación estatal y en el caso de que estuvieran en proceso, se obliga a su asociación con firmas privadas para continuar. En cuanto a las regalías provinciales, se fija un tope del 12% del valor de boca de pozo, que puede llegar hasta 18% en caso de prorrogarse y reduce el monto de la inversión mínima fijada en el decreto N° 929/13 a 250 millones de dólares en el plazo de 3 años, que una vez cumplido permite el giro de utilidades al exterior en un 20% en proyectos convencionales y no convencionales y un 60% en los off shore.

Finalizando, en estos últimos años el esquema de retenciones tuvo algunas modificaciones. Mediante el decreto N° 793/18, el gobierno de Mauricio Macri determinó una alícuota del 12% con un máximo de 4 pesos por dólar exportado, lo cual quedó desactualizado luego de última devaluación; y con la reciente asunción de Alberto Fernández, en el marco de la nueva Ley de Emergencia, si bien se fijó un tope del 8% sobre el monto exportado, se derogó el máximo mencionado de 4 pesos por dólar y se esperan mayores definiciones en el marco normativo del sector energético. 

CONCLUYENDO  

Tras haber observado la cantidad de idas y vueltas, avances y retrocesos en el tema, queda claro que nuestro país requiere de forma urgente una herramienta legislativa ordenada, actualizada, que ponga fin a los permanentes “parches” que giran de un lado al otro y que establezca las bases jurídicas que apunten a satisfacer los intereses nacionales y la integración regional. No es posible concretar un proyecto de país desarrollado si no existe una política de estado seria y de largo plazo en materia energética. Tenemos la experiencia histórica de nuestras empresas públicas como fuente de guía, tenemos los recursos naturales y también los recursos humanos. Queda en la capacidad de nuestra dirigencia y de nuestra sociedad tomar plena conciencia de su importancia, a fin de llevar a cabo las acciones necesarias para que este recurso estratégico, vuelva a estar, como lo fue en algún momento de nuestra historia, al servicio del desarrollo y del bienestar de nuestro pueblo.

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