Código Procesal Penal Federal: nuevo marco normativo aplicable y horizontes posibles

El nuevo Código Procesal Penal Federal (CPPF) significa un nuevo proceso penal, que impacta directamente en los derechos y garantías de las personas sujetas a este, sean víctimas como imputados. Te compartimos un análisis con soluciones alternativas al conflicto penal, conciliación, criterios de oportunidad, derechos de las víctimas y la prisión preventiva.


Por Federico Tavarozzi – Abogado UBA

En el lejano noviembre de 2019 el Congreso de la Nación dispuso la implementación de ciertos artículos del ya aprobado y nuevo Código Procesal Penal Federal (CPPF) que importan y significan en sí mismos grandes variaciones desde lo normativo en cuanto al trámite del proceso penal y a los derechos y garantías de las personas que se encuentren sujetas a este, sean víctimas como imputados.

Esto fue así a partir de la Resolución 2/2019 de la Comisión Bicameral de Monitoreo e Implementación del Código Procesal Penal Federal (creada en el ámbito del Congreso e integrada por legisladores y legisladoras de la Nación).

¿Qué es el Código Procesal Penal Federal?

En diciembre de 2014 y mediante Ley 27.063 se aprobó, tras un largo período, primero de confección y luego de revisión del proyecto elaborado, un nuevo Código Procesal Penal para el servicio de justicia nacional y federal, que viene a reformarlo fuertemente estableciendo un sistema de tipo acusatorio en lugar del hoy existente de tipo mixto con fuertes legados del sistema inquisitivo.  

Corresponde comenzar diciendo que el sistema acusatorio ya se encuentra vigente en los sistemas judiciales locales de muchas provincias (Buenos Aires y CABA incluidas), que fueron adecuando en distintos momentos a lo largo del tiempo sus propios códigos procesal penales, los que son de aplicación en cada poder judicial provincial respecto de las materias penales de competencia local (por ejemplo, delitos contra la vida, contra la propiedad  o contra la integridad sexual).

Distinto es el caso de los delitos federales (delitos relacionados con el mundo de la droga, contra la administración o la fe pública, de “corrupción” o de lesa humanidad, entre otros), que independientemente de su lugar territorial de comisión recaen en el sistema de justicia federal, con competencia y jurisdicción en el territorio de todas las provincias mediante el Poder Judicial de la Nación. Es a este sistema federal al que pasa a serle ahora aplicable el nuevo Código que aquí tratamos.  

Se trata de una reforma importante, estructural y postergada por largo tiempo, que cambia el paradigma y el esquema procesal penal en cuanto pone la investigación de los delitos, en todos los casos, en manos de los y las representantes del Ministerio Público Fiscal.

Con esto, los juzgados dejan de ser de instrucción (con funciones de investigación y de recolección-conocimiento de pruebas a la vez que de decisión sobre su propia investigación, el proceso y las personas), pasando a tener específicamente la tarea de controlar la legalidad del procedimiento y el cumplimiento cabal de todas las garantías penales, procesales y constitucionales que le son propias a este (el debido proceso). Esta tarea o función, siempre con motivo de que el proceso pueda concluirse legal, eficiente y racionalmente en un juicio oral y público, o bien con la desvinculación anterior de las personas involucradas por no ser responsables de infracción jurídico penal o delito alguno.  

En pocas palabras, y teniendo presente que se trata de una reforma estructural por demás compleja que comprende un enorme catálogo de cuestiones sensibles y problemáticas que habrán de verse en el devenir de los hechos en cada jurisdicción, viene a suponer, al menos desde la teoría, una actualización y adecuación del sistema a nivel nacional-federal a los estándares del Estado de Derecho, modernizando y simplificando el procedimiento penal, tornándolo accesible para las partes, y basándolo en los principios de división de poderes, contradicción, oralidad, publicidad, deformalización, transparencia, celeridad e inmediación, entre otros. 

¿Cuál es el estado actual de su implementación?

Tras otro largo período en que el texto aprobado y promulgado en 2014 fue primero suspendido en su aplicación en diciembre de 2015 mediante DNU del entonces entrante presidente y luego transformado en el proceso legislativo del Congreso (con una nueva composición de fuerzas y de personas), al día de hoy nos encontramos con que concretamente en junio de 2019, y por disposición de la Comisión Bicameral, el CPPF entró en vigencia en la jurisdicción de la Cámara Federal de Apelaciones de Salta (que comprende territorialmente a las provincias de Salta y Jujuy) a modo de prueba inicial sobre su recepción y funcionamiento, pero ya lanzándolo definitivamente en el marco de un esquema progresivo de entrada en vigencia en todo el territorio del país en el fuero federal.

Ahora bien, a raíz de esta implementación parcial territorial se generó cierta situación de desigualdad ante la ley por el hecho de que la nueva normativa es en muchos aspectos más beneficiosa o benigna en cuanto a protección de garantías constitucionales y de sus alcances que la anterior, aún vigente en el resto del país a nivel federal, y a la que se encuentran sujetas miles de personas en virtud de procesos anteriores. De esta circunstancia dio cuenta la gran cantidad de planteos judiciales efectuados en todo el país, solicitando en el caso particular la aplicación de cierta disposición del CPPF (hasta entonces solo aplicable en el sistema federal de Salta y Jujuy). 

Fue a partir de esto que la Comisión Bicameral mediante la citada Resolución 2/2019, haciendo referencia a la situación de posibles contradicciones con el principio fundamental de la igualdad, dispuso una implementación parcial normativa para todo el territorio nacional respecto de “aquellos institutos procesales y/o artículos previstos (…) que permiten un mayor goce de las garantías constitucionales para todos los justiciables de manera uniforme en todo el territorio nacional”.

En particular, se trata de los artículos 19, 21, 22, 31, 34, 54, 80, 81, 210, 221 y 222 del texto del CPPF que pasaron a ser la norma aplicable en el sistema nacional y federal en cada una de las materias puntuales comprendidas en ellos.

Entonces, a la fecha nos encontramos con que, a nivel federal (y más allá de los códigos procesal penales provinciales para materias de competencia local, no federal), en Salta y Jujuy se aplica íntegramente el CPPF, mientras que en el resto del país se continúa aplicando el código anterior (Código Procesal Penal de la Nación, Ley 23.984 de 1991) a excepción de ciertas materias, para las que pasan a aplicarse estos artículos del CPPF. Esto, como se dijo, ya en un esquema de implementación total, progresiva y gradual para todo el territorio nacional.

Veamos cuáles son las nuevas normas aplicables en todo el país más relevantes según esta última novedad legislativa.

Soluciones alternativas al conflicto penal

El artículo 22 merece ser citado textualmente en cuanto representa una verdadera exposición de motivos orientada, al menos discursivamente, hacia el núcleo de la problemática de fondo en la que se desenvuelve el sistema de justicia penal: “Los jueces y los representantes del Ministerio Público procurarán resolver el conflicto surgido a consecuencia del hecho punible, dando preferencia a las soluciones que mejor se adecuen al restablecimiento de la armonía entre sus protagonistas y a la paz social.”

De esta manera, se habilita normativamente a jueces, juezas y fiscales a emprender en cada caso concreto, y siempre conforme a su conocimiento e interpretación, la búsqueda de soluciones alternativas en el tratamiento de los ilícitos y de los conflictos personales, sociales, comunitarios que son consecuencia de ellos[1].

La referencia al restablecimiento de la situación preexistente al hecho entre las personas involucradas y la intención de paz son las adecuadas en lo que refiere a la conflictividad penal. No puede tratarse, como hasta ahora, de profundizar un conflicto, de ocultarlo, o de ofrecer como única respuesta el descarte o exclusión de una persona en una institución de encierro, sino de brindar contención a las individualidades que se ven involucradas, de comprenderlas, y en base a ello, justamente de buscar soluciones y transformaciones en el medio social y comunitario en que se desarrollan.

En la misma línea, el artículo 34 habilita la posibilidad de una instancia de conciliación entre imputado y  víctima, según su voluntad, y solo en “…casos de delitos con contenido patrimonial cometidos sin grave violencia sobre las personas o en los delitos culposos si no existieran lesiones gravísimas o resultado de muerte.”.

Es una novedad antes vedada, que resulta totalmente racional, ya sea desde la óptica del acercamiento comunitario y de las posibilidades de construcción o de transformación en lo social, como desde la necesidad lógica de darle voz y decisión a quienes en definitiva son las personas involucradas[2]. En todo caso, si la conciliación resultara ajena al interés de alguna de las partes, no sería llevada a cabo y continuaría el proceso.

Principio de oportunidad en el ejercicio de la acción penal[3]

El artículo 31 establece otra importante novedad al incorporar criterios de oportunidad según los cuales los representantes fiscales pueden prescindir de llevar adelante la acción penal en el caso concreto a partir de distintos supuestos.

Por ejemplo, “si se tratara de un hecho que por su insignificancia no afectara gravemente el interés público” o “si la intervención del imputado se estimara de menor relevancia, y pudiera corresponder pena de multa, inhabilitación o condena condicional”.

Ambos criterios parecen traer la posibilidad de aportar racionalidad al sistema judicial penal y de brindar una herramienta para descomprimirlo en términos cuantitativos. De cualquier manera, siempre serán aplicables según lo considere o no el o la fiscal del caso de acuerdo a su evaluación subjetiva de los hechos, y con la posibilidad de que la víctima y/o la parte querellante, llegado el caso, soliciten la revisión de lo que decida[4].

Esto cobra mayor relevancia si pensamos que, a grandes rasgos, la mitad de los usuarios del sistema penitenciario lo son en virtud de hechos relacionados al mundo de la droga en sus últimos eslabones (tenencia, consumo, pequeña venta, distribución o depósito) o de delitos contra la propiedad no violentos, en general en ambos casos ejecutados por personas integrantes de sectores socio comunitariamente excluidos o descartados hacia entornos de marginalidad.

Quizás esta nueva posibilidad, utilizada en conjunto con las nuevas soluciones alternativas al conflicto, pueda aportar soluciones antes no existentes. Seguramente será necesario para que esto se verifique en la realidad y pueda producir un cambio beneficioso, una orientación clara y comprometida de política criminal desde los poderes ejecutivos y legislativos, más allá de la necesidad general de tender a la integración e inclusión en búsqueda de erosionar y achicar la brecha de desigualdad social totalmente deshumana que hoy existe en nuestro medio.  

Otro criterio es aquel del caso en que “el imputado hubiera sufrido a consecuencia del hecho un daño físico o moral grave que tornara innecesaria y desproporcionada la aplicación de una pena”. Este supuesto solo parece estar orientado según criterios de humanidad y de la necesidad o no de infringir una pena cuando la persona en cuestión ya sufrió alguna consecuencia por demás gravosa a raíz del hecho (una pena natural), y parece también, al menos, razonable.

Derechos de las víctimas (artículos 80 y 81)

Si bien ya incorporados por reformas legislativas anteriores (en especial por Ley 27.372 de Derechos y Garantías de las Personas Víctimas de Delitos, aunque entre otras no menos importantes[5]), vienen a formalizarse ahora una amplia gama de derechos de las víctimas de un hecho penal, anteriormente ignoradas o dejadas de lado en el marco del proceso penal en lo relativo a sus intenciones, pretensiones y necesidades.

Entre ellos, al trato digno y respetuoso, a que sean mínimas las molestias derivadas del procedimiento, al respeto de su intimidad (en la medida que no obstruya la investigación), a requerir medidas protectorias de su seguridad y de las personas de su entorno, a ser asistida profesionalmente con motivo de propender a su recuperación psíquica, física y social.  

También, y seguramente lo más novedoso en lo que refiere al proceso penal, a intervenir formalmente en el mismo, más allá de la posibilidad de constituirse como parte querellante: a ser informada sobre sus derechos, el estado de la causa y la situación de quien o quienes resulten imputados o imputadas en ella; a examinar documentos y actuaciones; a aportar o proponer información; a que se adopten las medidas que resulten necesarias para impedir que el delito continúe en ejecución o alcance mayores consecuencias; a que le sean reintegrados los bienes sustraídos con la mayor urgencia posible.

En la misma línea, quizás sobre cuestiones más técnicas: a ser oída con anterioridad a la toma de decisiones que impliquen la extinción o suspensión de la acción penal; a ser notificada de las resoluciones que puedan ser objeto de revisión; a requerir la revisión de la desestimación, el archivo, la aplicación de un criterio de oportunidad o el sobreseimiento, solicitado por el fiscal interviniente, aun si no se hubiera constituido como parte querellante.

Por último, se consagra el derecho al asesoramiento técnico, mediante la creación de dependencias específicas a tal efecto, siempre que la víctima no optara por designar un abogado particular de su confianza.

Prisión preventiva y medidas alternativas

El artículo 210 viene a ofrecer un catálogo explícito de opciones que el fiscal interviniente y la parte querellante pueden solicitar al juez con motivo de asegurar la comparecencia de las personas imputadas en la causa o de evitar el entorpecimiento de la investigación en curso.

Se trata de alternativas a la prisión preventiva durante el proceso, la que solo podrá ser aplicada en caso que el resto de las medidas ofrecidas “no fueren suficientes para asegurar los fines indicados” (el peligro de fuga o de entorpecimiento). Ellas son, conforme el orden dispuesto en el CPPF:

“a. La promesa del imputado de someterse al procedimiento y de no obstaculizar la investigación; b. La obligación de someterse al cuidado o vigilancia de una persona o institución determinada, en las condiciones que se le fijen; c. La obligación de presentarse periódicamente ante el juez o ante la autoridad que él designe; d. La prohibición de salir sin autorización previa del ámbito territorial que se determine; e. La retención de documentos de viaje; f. La prohibición de concurrir a determinadas reuniones, de visitar ciertos lugares, de comunicarse o acercarse a determinadas personas, siempre que no se afecte el derecho de defensa; g. El abandono inmediato del domicilio, si se tratara de hechos de violencia doméstica y la víctima conviviera con el imputado; h. La prestación por sí o por un tercero de una caución real o personal adecuada, que podrá ser voluntariamente suplida por la contratación de un seguro de caución, a satisfacción del juez; i. La vigilancia del imputado mediante algún dispositivo electrónico de rastreo o posicionamiento de su ubicación física; j. El arresto en su propio domicilio o en el de otra persona, sin vigilancia o con la que el juez disponga”.

Como vemos, se trata de distintos medios alternativos al encierro, cada uno de ellos con distinto grado de injerencia en la restricción de la libertad ambulatoria de la persona, desde una sola promesa hasta la “tobillera electrónica” o el arresto domiciliario con o sin vigilancia. Con esto, la viabilidad de cada uno de ellos deberá ser eventualmente analizada por el juez del caso antes de resolver disponer el encierro de alguien, siendo la prisión la opción de “ultima ratio”, es decir, la última posibilidad aplicable.  

Esta nueva normativa cobra particular relevancia si vemos que alrededor del 53% de las personas privadas de su libertad bajo la órbita del Servicio Penitenciario Federal lo están en situación de prisión preventiva, es decir, procesados, sin una condena firme resultante de un juicio.

Entonces, la reforma viene a ofrecer posibilidades normativas que pueden ayudar a racionalizar el sistema y orientarlo hacia criterios de verdadera legalidad e igualdad, dejando la situación de prisión preventiva como la última de las opciones posibles, solo para el caso en que fuera ineludible[6].

Se trata en este caso únicamente de ajustar el sistema a la norma, garantizando el principio básico de inocencia y a la vez descomprimiendo las unidades de detención cuando en el caso concreto sea aplicable alguna de las medidas detalladas, menos restrictivas y lesivas con la libertad de las personas, siempre en miras de garantizar la investigación y la sujeción a ella de quienes resulten investigados[7].

En este sentido, y concordantes con el artículo 210, los artículos 221 y 222 explicitan los supuestos que deben guiar esta decisión sobre el arresto preventivo o no de alguien, en la evaluación del peligro de fuga (arraigo de la persona, circunstancias del hecho, pena en expectativa, constatación de detenciones previas y de declaración de reincidencia, comportamiento del imputado, etc.) y del peligro de entorpecimiento de la investigación (indicios que justifiquen la sospecha de que el imputado destruirá u ocultará elementos de prueba, continuará ejecutando el delito o aprovechándose de él, hostigará o amenazará a la víctima o testigos, etc.). En ambos casos, como se ve, se expresan en la norma supuestos de situación puntuales y expresos que antes no existían.

Conclusiones y expectativas

Como fue anticipado, no quedan dudas que desde lo normativo las reformas incorporadas amplían el marco protectorio vigente y aplicable respecto a las garantías en el proceso penal, con una mayor adecuación a los estándares constitucionales e internacionales en cuanto al debido proceso y la protección de los intereses de la sociedad, ofreciendo procesos más ágiles, simples y con mayor respeto por los derechos de víctimas e imputados.

Más allá de las posibilidades fácticas concretas que aportan estos nuevos recursos en un caso particular, en lo general suponen herramientas antes inexistentes que hoy son la norma vigente y aplicable, y que quizás permitan orientar el sistema de justicia en lo penal en un nuevo sentido.

Ante el evidente fracaso del posicionamiento de décadas, y transversal a todas las administraciones, de excluir a las personas descartándolas en unidades penitenciarias de hacinamiento y violencia, lo que solo reproduce en eterno la conflictividad social derivada de ellas, o bien simplemente sometiéndolas a un largo, tedioso y costoso proceso que no arroja en sí mismo solución alguna, surge el horizonte de evaluar opciones distintas para abordar la problemática de la criminalidad y su tratamiento.

Se trata de un cambio de paradigma, que desde ya no debe ser endosado únicamente al sistema judicial federal que en definitiva presta un servicio técnico-legal, sino que deberá tratarse de micro acciones individuales pero también conjuntas y articuladas entre el gobierno nacional, gobiernos provinciales y municipales, poderes legislativos, fuerzas de seguridad y penitenciarias, medios de comunicación y/o de difusión, sectores sindicales y empresarios, y de la sociedad civil en general. Se requerirá acompañar la nueva normativa con una variación en la cosmovisión que se tiene sobre la política criminal y de seguridad a desarrollar, sus motivos, finalidades y objetivos, y este es un cambio que debe alcanzar a la comunidad toda.

Puede intentarse, esta vez, virando el eje con que se aborda y da tratamiento a la problemática, ya no apropiándose del conflicto para en definitiva profundizarlo sin aportar más soluciones que el encierro de una persona, sino buscando acercar a las personas, integrarlas en sus entornos, oírlas, comprenderlas, fomentar la solidaridad entre ellas y otorgarles medios de vida dignos, con condiciones aceptables de vivienda, alimentación, salud, educación y trabajo. Por lo pronto, la realidad nos indica que las nuevas normas que fueron analizadas, nos permiten pensar e imaginar en este sentido, con la sola expectativa, al menos desde lo personal, de que la criminalidad y la conflictividad social que es propia de ella pueda alguna vez encontrar soluciones concretas, viables y estructurales, y no continuar profundizándose y complejizándose en perjuicio de todos y todas quienes habitamos este país.


[1] https://www.fiscales.gob.ar/fiscalias/formosa-tras-audiencias-multiproposito-por-videoconferencia-se-llego-a-soluciones-alternativas-del-conflicto-penal/

[2] https://www.fiscales.gob.ar/fiscalias/en-el-marco-de-una-conciliacion-un-imputado-debio-resarcir-a-la-victima-y-entregar-leche-a-una-institucion-de-bien-publico/

[3] Sobre este punto en particular resultan interesantes las directivas expresadas por la Procuración General de la Nación mediante Resolución 97/19https://www.mpf.gob.ar/resoluciones/PGN/2019/PGN-0097-2019-001.pdf

[4] https://www.fiscales.gob.ar/fiscalias/en-base-al-criterio-de-oportunidad-una-fiscalia-federal-portena-solicito-la-extincion-de-la-accion-penal-en-un-caso-por-danos-infimos-durante-una-protesta/

[5] https://www.fiscales.gob.ar/trata/ordenaron-embargos-preventivos-sobre-once-inmuebles-y-71-automotores-para-asegurar-las-reparaciones-economicas-que-corresponden-a-las-victimas/

[6] https://www.fiscales.gob.ar/lesa-humanidad/se-rechazo-el-72-de-los-pedidos-de-detenciones-domiciliarias-o-excarcelaciones-en-causas-de-lesa-humanidad/

[7] https://www.fiscales.gob.ar/trata/anularon-el-fallo-que-le-otorgo-la-prision-domiciliaria-a-una-acusada-por-trata-de-personas/

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